关于地役权案例(民法典关于地役权的规定)

2023-02-21850

联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第一阶段会议11日在昆明开幕。在此前的非政府组织平行论坛上，“钱江源国家公园集体土地地役权改革的探索实践”从全球26个国家的258个申报案例中脱颖而出，成为19个“生物多样性100+全球特别推荐案例”之一。这些案例汇编成册并在大会期间发放，供所有行业部门交流与分享，后续还将正式出版中英文图书。

“这些案例不仅仅是知识与经验的梳理，也反映了全球各行动主体为生物多样性保护而发生的在地实践与努力，更是本次大会主题‘生态文明：共建地球生命共同体’的体现，是全世界人民共建共享地球生命共同体的愿望和心声。”评选活动主办方相关负责人说。

联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)的非政府组织平行论坛“生物多样性100+全球典型案例”荣誉证书颁发仪式。钱江源国家公园管理局供图

2018年2月，钱江源国家公园管理局在国内率先启动集体林地地役权改革。“你承诺不破坏生态环境，将林地纳入我的统一监管，我就给你一定的经济补偿”，简单来说，钱江源国家公园的地役权改革，就是通过一纸协议、一套管理方式，在权属不变的前提下，限定国家公园范围内集体林地的生产经营活动，并通过生态补偿方式，实现对自然资源的统一监管。浙江省林业局自然保护地管理处处长吾中良表示，“地役权改革构建起了生态共同体和利益共同体，实现了国家公园、集体和村民的三方共赢。”

截至目前，钱江源国家公园林地、农田地役权改革涵盖4个乡镇，21个行政村、64个自然村，3199户10644位村民共享生态红利，并开始尝试向周边的江西、安徽等地延伸保护。

破题而立

从根子上解决生态保护难题

秋日的钱江源国家公园，郁郁葱葱，生意盎然。这里有着全球罕见的大面积低海拔亚热带原生常绿阔叶林，区域内生物多样性十分丰富。

40多年来，从浙江省人民政府批准建立古田山自然保护区到2016年钱江源国家公园体制试点区正式获批，它的一项重要任务就是对区域内的生态进行原真性、完整性、系统性保护。但难题也接踵而来，我国南方山林性质复杂，集体林占比高，其所有权归村集体所有，但使用权主要归村民。山区老百姓对自然资源依赖性较强，要想彻底保护，势必会影响老百姓的收入。

地处开化县境内的钱江源国家公园面积约252平方公里，辖区2.3万公顷的林地面积中，集体林地占比达79.6%，涉及2.6万余村民。该通过什么手段，对这么大一片林地实现统一监管呢？

“要做好生态保护，首要理清群众利益和生态保护之间的关系，并充分调动社区居民参与生态保护的积极性。”汪长林认为，在2016年首批国家公园试点推出时，作为长三角地区唯一的国家公园试点区域，对辖区林地的统一管理，首先遇到的“拦路虎”，是土地、林地权属不一问题，要想做好后续保护，就要找到一个根本性的、具有法律依据约束力的解决办法。

“钱江源国家公园集体土地地役权改革的探索实践“获得“生物多样性100+全球特别推荐案例”证书。钱江源国家公园管理局供图

2018年，钱江源国家公园管理局根据中共中央、国务院颁布的《生态文明体制改革总体方案》等文件精神，决定探索实践地役权改革——在不改变林木、林地权属的基础上，先由农户或村民小组自行委托村民委员会代理地役权改革事宜，再由村民代表大会集体表决形成决议，将监管权统一授权钱江源国家公园管理局，明确约定权利义务，通过一定的经济补偿限制权属所有者的行为，实现钱江源国家公园范围内的集体林地统一由钱江源国家公园管理局监管。

看似一个小小权利的有条件让渡，在生态保护中却引发了“连锁”反应。

横中村是开化县最偏远的山村之一，也是地役权改革第一个“吃螃蟹”者。如今，村里涉及的399户农户全部签订《集体林地地役权》合同，钱江源国家公园、横中村两委、村民三方通过签约“链”在了一起，成为生态环境的共同保护者。

横中村村民余加其患肺炎多年，他家中的11亩山林一直没人管理，也没有产出。2018年签约后，每年获得了43.2元/亩的生态补偿。

“我自家山林，加上村集体林地分来的生态补偿金，每年可获得近2000元。”余加其笑着算了一笔经济账。

除了村民个人收益，横中村还建立了林地管理发展公共资金账户，搞起了休闲旅游，每年有5万元用于生态修复和保护。

目前，钱江源国家公园管理局还与婺源县江湾镇东头村商量，尝试推进跨省地役权改革，将后者的近千亩山林实施更严格的生态保护。

对于一个生态系统来说，山水林田湖草是一个共同体。相比于林地保护，农田是农民的“命根子”，如何对农田进行生态保护，是更大的难题。钱江源国家公园范围内有基本农田2万余亩，其中核心保护区2281.5亩，一般控制区1.8万亩，它们以种植经济作物、蔬菜和水稻为主。

去年，林地地役权改革渐入佳境后，钱江源农田地役权改革顺势推出。率先与钱江源国家公园签约的苏庄镇毛坦村支部书记丁大辉从村里拿出39亩农田做试点，这些农田被禁止使用农药、化肥、除草剂，不得使用未经发酵处理的粪便做肥料；农户在耕作中，不得随意驱赶、干扰野生动物，不得长期积存垃圾和废弃包装物等，国家公园则给予这些农田是每年每亩200元的补贴。

目前，钱江源国家公园已有693亩农田纳入到地役权的保护范畴。

一纸合约

对双方的权利义务做了细致规定

平衡生态保护和利用之间的杠杆，践行“经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”的理念。一纸小小的“地役权”合约，成了撬动钱江源生态的重要“支点”。

在钱江源国家公园综合行政执法队长虹执法所，一本厚厚的《钱江源国家公园集体林地地役权设定合同》，记录着两年间长虹乡霞川村与钱江源国家公园管理局合作进展。这些合同的履行期限到2054年12月31日止，在此期间，霞川村每年可以拿到的地役权生态补偿金达93.4万元。双方还约定，随着年限推移，补偿标准将跟着浙江省生态公益林补助标准的提高额度而同步提高。

签约后，当地村民不仅凭身份证可以免费在钱江源国家公园允许范围内参观游览，其出产的农特产品经许可后，可以打上钱江源国家公园品牌标识。当然，村民也有义务对破坏自然资源的行为进行监督、报告。

地役权改革试点农田。开化传媒集团供图

近日，长虹执法所按照约定组织人员对社区居民开展环境教育、就业技能培训，协助、支持做好社区环境整治提升工作。

在该所负责人叶凤看来，有了“地役权”合约，当地生态保护的管理方、监督方和受益人达成了“有机统一”，形成了一个完整的闭环，让所有村民都成为国家公园的保护者、监督者，国家公园还给村里提供了6个生态巡护员公益岗位。

“如有一方不履行义务，违约方须承担违约责任，比如支付当年补偿金的50%的违约金。”叶凤表示，地役权改革，让国家公园、村集体、村民在生态保护上，更加高度统一。

改革以来，开化县自然资源和规划局给钱江源国家公园管理局颁发2753本林地地役权权证。根据前期协议，地役权权证有效期内，对村民转让林地、林木过程中有涉及生态破坏行为的，钱江源国家公园可行使一票否决权。自此，国家公园范围及其周边的2.6万多村民紧紧联系在一起，成为生态共同体、利益共同体。

汪长林介绍，推进林地地役权改革3年以来，他们尚没有发现因违约而导致合同破裂的情况发生。

衢州市生态环境局开化分局相关负责人则表示，为建设钱江源国家公园，开化实施严格的环境保护机制，近年来共否决不符合环保要求的项目27个，计划总投资额23.5亿元。

“保护好生态，是更大的经济利益。”何田乡龙坑村村民李秀成说。去年，钱江源国家公园推出了一项新改革，村民只要承诺不烧“柴火灶”的，就可以按200元/户一次性获得液化气灶、电磁炉等燃具购买补助，每年每户人家还可以获得至少4瓶煤气补助。

去年，钱江源国家公园对何田乡龙坑村的358户农户1151位村民“柴改气”补助额达近30万元。

去年，横中村村民程生建不仅拿到了1700多元的生态补偿金，还应聘村里的生态公益岗位，当上了护林员。”每天巡山一次，他每年多了1.2万元的收入。

随着地役权改革的不断深入，红利还在释出。

发挥长效机制作用

做大生态品牌打通致富新路

山区老百姓在商量签订地役权合约。开化传媒集团供图

秋高气爽，走进有“江南小布达拉宫”之称的长虹乡桃源村的游客接待中心，只见屋内架子上摆满了当地的特色农产品样品，包装精致，吸引着游客目光。

该村党支部书记范家兴说，23年前，他在村里承包了50亩山地，种下经济林。如今树木成材，根据地役权合约，这些树木不能砍伐售卖，但他却并不沮丧。

“与售卖山林的钱相比，国家公园每年给他的2000多元补贴确实少了不少，但全村像我这样的人，之所以都同意签订‘地役权合约’，一个是大家的生态环保意识普遍提高了，另一个也是看重地役权带来‘细水长流’的经济效益。”范家兴说，全村像他这样的情况还有不少，签订了地役权合约，虽然不能砍树卖林了，但村里农产品却可以申请使用钱江源国家公园品牌标识。“有了品牌，今年全村茶叶、笋干、土蜂蜜多卖了20多万元钱。”范家兴说。

相比于生态补偿金等当下的可见利益，村民们越来越意识到“生态+”带来的长远效益更加可观。随着这些年生态持续向好，这几年，来开化旅游人数也逐年攀升，高峰期超1449.32万人次，年旅游总收入达100亿元。

桃源村种粮户邱红保介绍，自从签订地役权合约后，国家公园管理局在他土地施种的前期、中期、后期都会免费来进行土壤检测，三个数据进行对比，种出来的稻谷还要做化肥农残检测。“这相当于国家公园对我的粮食品质做了‘背书’，推广效果相当好。”邱红保说，今年，他预计可以赚10多万元，并继续扩大规模，承包了20亩桃林。

邱红保的说法，得到了丁大辉的佐证。他说，相比以前老百姓从“种种砍砍”中谋收益，未来国家公园保护建设所带来的生态旅游溢出效应的价值，要大得多。

“今年，我们种出来的稻谷都是高价卖出，都被提前预订。”丁大辉估算，今年，该村村集体负责耕种70亩“有机稻谷”，毛收入约31万元。

当然，任何改革不是一蹴而就，要想真正利用国家公园做大“生态+”品牌，还有很长的路要走。记者了解到，目前整个钱江源国家公园范围，试点的耕地仅693亩，如果后期要对全域2万余亩农田都实施“生态补贴”，资金是个巨大压力。社区居民和国家公园在生态价值转换机制上实现全流程的共建共享，环境教育等相关服务链条也亟待提档升级。

“既然选择了改革，就要不断努力，迎难而上，大力培育生态品牌市场，不断拓宽农民增收致富的新通道。”汪长林说，钱江源国家公园正在探索建立基于保护地役权的生态产品价值实现机制，并积极推进“地役权登记技术规程”的浙江省地方标准和行业标准申报工作。

近日，钱江源国家公园还邀请国内专家、学者给地役权改革提建议，武汉大学环境法研究所所长、教授、博士生导师秦天宝说，地役权既摆脱了征收等传统强制手段造成的不稳定因素，又因为使用权转移的不完全性而节约成本，从而成为一条合理灵活、互利双赢的法治路径。

美丽的钱江源国家公园。钱江源国家公园管理局供图。

【浙江新闻+】

记者手记：

让地役权改革+给山区老百姓带去更多实惠

从集体林地地役权改革到农田地役权改革，从开化县苏庄镇横中村“首吃螃蟹”到与江西省婺源县东头村推进跨省地役权改革……两年多来，钱江源国家公园自然生态实现了严格、整体保护，同时保证了农民可以享受地役权改革带来的红利，人与自然和谐共生的价值意蕴渐趋清晰。

不仅改革和保护本身，围绕如何更好地保护生态这一主线，不同区域、面对不同的需求，改革事项和内容也会有微调，这被当地人亲切地称为“地役权改革+”。

记者在苏庄镇毛坦村采访发现，参与了农田地役权改革的村民，不仅可以拿到生态补偿，他们还可以以不低于5.5元/斤的保护性价格，向开化县两山投资集团售卖大米。“钱江源国家公园和县里相关部门正着力帮我们打造‘钱江源牌生态大米’的品牌，这是一笔不小的投入。”该村党支部书记丁大辉说，经过一年试点，该村参与地役权改革的农田增加了近一倍。

实施地役权改革后，开化全县域对野生动物的保护也更加严格了。去年3月31日，钱江源国家公园管理局还为开化全域及与其接壤的江西省婺源县江湾镇东头村投保18万元，推出赔偿限额达1000万元的野生动物肇事公众责任保险。目前，该险种已向当地村民发放赔偿100多笔。在开化，围绕生态保护和地役权改革，有各种各样免费的环境教育培训，以及护林公益岗位、“柴改气”补贴等优惠政策，给老百姓带去了诸多实惠。

“钱江源国家公园集体土地地役权改革的成功探索，对于南方人口密集、集体土地占比高的地方建设国家公园具有重要的实践指导意义。”北京师范大学国家公园研究院副院长、中国野保协会副会长兼国家公园及自然保护地委员会主任委员张希武说，未来，在经济激励、优惠政策、司法保障之外，借鉴欧美发达国家在地役权改革方面的经验，后续还可以推出针对生态经济建设的税费减免等政策，让老百姓享受更多红利。