行政诉讼法若干问题的解释（行政诉讼的起诉期限）

2022-12-07860

【裁判要旨】

1.行政诉讼最长起诉期限的适用条件

行政诉讼最长起诉期限适用条件是，既不知道诉权和起诉期限，也不知道被诉行政行为内容。

2.如何计算土地违法行为追诉时效

《行政处罚法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号），对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5388号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王雪辉。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省湘潭市人民政府。

法定代表人谈文胜，市长。

委托代理人陈前良，湖南省湘潭市高新区拆迁所工作人员。

委托代理人彭吴清，湖南湘君律师事务所律师。

再审申请人王雪辉因诉被申请人湖南省湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）确认房屋征收补偿与拆迁协议无效一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终1499号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

王雪辉申请再审称，请求确认湘潭市政府批准双马镇茶园农居点（以下简称茶园农居点）一期建设项目用地违法，确认《房屋征收补偿与拆迁协议》无效。主要理由：再审申请人的申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条前四种情形，应当再审。1.裁定驳回起诉确有错误。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定，人民法院应当受理本案。本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年起诉期限。2.有新的证据足以推翻原裁定。《湘潭市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（湘政函〔2010〕101号）不具有任何法律效力。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，其违法建造的房屋因自建造之日起超过2年而合法化，故被诉《房屋征收补偿与拆迁协议》认定其房屋面积有误。3.原裁定认定事实的主要证据不足。湘潭市政府不能提供农用地转用的发改委立项、规划部门审批手续。湘潭市政府[2012]潭政土用字第18号《集体（个人）建设农用地转用、使用土地审批单》不具有法律效力。建设用地项目呈报材料时间在签订拆迁协议之后，程序违法。4.原裁定适用法律、法规确有错误。本案适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限错误。

湘潭市政府提交意见称，1.再审申请违反法定程序。再审申请请求已超过原诉讼请求范围，不属于再审审查范围，也不符合行政诉讼“一行为一案件审理”原则。2.二审裁定驳回起诉合法。二审裁定确认王雪辉的起诉已超过起诉期限的事实清楚，适用法律正确。再审申请人提出应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条中20年起诉期限的规定，不符合法定要求。3.茶园农居点一期建设项目的审批符合法律法规规定。4.再审申请人起诉对象错误，湘潭市政府非适格被告。本案所涉茶园农居点建设项目只涉及集体建设用地的使用，不涉及集体土地征收。湘潭高新区征地拆迁事务所与再审申请人签订房屋拆迁补偿协议，符合相关规定，湘潭市政府不是该协议的当事人，再审申请人起诉对象错误。5.再审申请人被拆迁房屋已依法进行补偿，其合法权益未受到侵害。6.根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第二十三条的规定，茶园农居点一期建设项目参照《湘潭市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》进行补偿合法有效；根据[1997]法行字第6号《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》，再审申请人违法建造房屋的行为应当从该行为终了之日起计算，而其违法占地行为在被拆迁之前一直处于持续状态。根据《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条第二款的规定，违法违章建筑物不予补偿。因此，再审申请人的未登记面积不能进行补偿。请求依法驳回再审申请人的再审申请。

本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，王雪辉于2011年8月9日与湘潭高新技术产业开发区征地拆迁事务所签订《房屋征收补偿与拆迁协议》，此时就已经知道被诉协议的内容，起诉期限从次日起开始计算。协议未告知诉权和起诉期限，适用当时有效的2年起诉期限。王雪辉于2016年8月提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉，并无不当。

王雪辉主张本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的20年起诉期限。但是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的20年最长起诉期限适用条件是，既不知道诉权和起诉期限，也不知道被诉行政行为内容。而王雪辉于2011年8月9日签订协议时已经知道被诉行政行为的主要内容，不符合20年起诉期限适用条件。该主张不能成立。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据《最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）》（[1997]法行字第6号），对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。因此，王雪辉主张其违法建造的房屋自建造之日起超过2年而合法化，《房屋征收补偿与拆迁协议》认定其房屋面积有误，缺乏事实和法律依据，不予支持。

综上，王雪辉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回王雪辉的再审申请。

审判长　龚　斌

审判员　王毓莹

审判员　熊俊勇

二〇一七年八月三十一日

法官助理李竺娉

书记员曹芳

附：相关法律、司法解释条文

1.中华人民共和国行政诉讼法

第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。

第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

3．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；

（十）不符合其他法定起诉条件的。

人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

4.中华人民共和国行政处罚法

第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

5.最高人民法院函（关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示）（[1997]法行字第6号）

国土资源部：

你部（原国家土地管理局）［1997］国土［法］字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：

对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。