适用法律错误的情形（行政行为适用法律错误）

2021-10-081090

“适用法律错误”是行政机关及其执法人员所发生的行政违法情形之一。坚持依法行政，必须避免“适用法律错误”行为的发生。

“适用法律错误”，在行政复议法中被称为“适用依据错误”，在行政诉讼法中被称为“适用法律、法规错误”。可见，“适用法律错误”中的“法律”应当作广义理解，它包括法律、法规和规章等。

法律适用是指国家机关把特定的法律规范运用于具体的事实中去，以求形成一个正确的法律决定的过程。法律适用是个普遍过程，人民法院审理案件属于法律适用，行政机关的行政执法同样属于法律适用。

徒法不足以自行。国家制定法律之后，这些法律是否能够得到正确的适用，这是保证国家法律实施的关键环节。法律适用是法律规范与客观事实之间的桥梁和纽带，是保证法律正确实施的中间环节。

正确适用法律是社会主义法治建设的基本要求。正确适用法律，要求有权机关作出法律决定必须正确选择、解释、援引和引用法律，保证法律决定符合法的要求和法的精神。相反，就会构成适用法律错误。

适用法律错误，仅就行政执法领域而言，是指行政决定的意思与它所依据的法律规范意志之间不具有同向性、对应性和针对性，违反了法律依据规范的要求。具体包括以下情形。

对事件定性错误。如把“行政纠纷”定性为“民事纠纷”，把“执行罚”（执行行为）定性为“行政处罚”，把“骗取批准”定性为“越权审批”，把“行政征收”定性为“行政征用”，等等。对适用事件定性错误，是法律适用起点的错误，事后的一切适用行为也都将成为错误行为。

无法律依据。“法无授权不可为”，这是公权力的运行规则。原则上，公权力行为都必须具有法律依据。无法律依据是指：一是应当具有法律依据的行政行为却没有法律依据。例如：行政机关作出行政行为属于立法法第8条所规定的“法律保留”事项，以及限制和剥夺公民的基本权利等，必须具有直接的法律依据，但行政机关作出这方面的行政行为而无直接法律依据时，就属于此类情形。二是依据的法律位阶不够。如应当有法律的依据却只有行政法规的依据，应当有行政法规的依据却只有地方性法规的依据，应当有法规的依据却只有规章的依据，等等。三是行政决定适用了失效、废止或者未生效的法律规范依据。

内容直接违反法律规定。上一种情形是无法律依据，本情形是虽有法律依据，但是行政决定的内容与法律依据的规定不一致，行为内容直接违反了法律规定的要求。它包括但不限于以下几种情况：一是限制或剥夺公民权利违反了法律规定。如新的人口与计划生育法已规定“一对夫妻可以生育三个子女”，但有的政府部门还只允许一对夫妻生育两个子女。二是违法科以相对人义务和违法要求相对人履行义务。如行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求当事人履行其他义务的行为。三是决定内容超越法定的裁量幅度。如有关法律规定的某项罚款幅度是50元至5000元，但行政机关却作出罚款6000元的决定。四是超过追究时效追究相对人法律责任。如行政处罚法第36条规定对违法行为的追诉时效原则上是二年，治安管理处罚法第22条规定对违反治安管理行为的追诉时效是六个月。超过追诉时效而加以追诉的，属于适用法律错误。五是追究法律责任错误或者法律责任之间的违法替代。包括：应当追究刑事责任，行政机关不移送，以行政责任代替刑事责任；应当追究行政责任而追究了刑事责任；应当追究民事责任而追究行政责任。六是决定内容违背了立法目的、精神和有关法律原则。指行政决定虽然并不违反具体的法律规定，但它违反了立法目的、立法精神和有关法律原则，也同样属于内容违反依据规定。

违反法律适用规则。法律适用规则包括法律应用规则和法律选择规则。前者包括：法不溯及既往原则，有利于当事人原则，不让违法者获益原则，等等；后者是指法律之间冲突时如何选择法律的规则，如高法优于低法、新法优于旧法、特别法优于一般法、变通法优于未变通法，等等。应用法律规范时违反上述规则，都属于适用法律错误。

援引法律错误。这种现象是指法律决定与所依据的法律规范之间在对应性上出现偏差。例如，适用的法律与处理事件性质明显不符，应当适用这类法规范的却适用了另一个法规范；又如，适用的法条与处理事件性质明显不符，应当适用这个法条的却适用了另一个法条。

引用法律错误。上述五项违法属于实质内容上的适用法律错误，而本项违法则属于形式上的适用法律错误。与上述适用法律错误比较，引用法律错误只是一些标注上的错误，有关机关是可以通过自我纠正来转换它的合法性和效力的。引用法律错误包括：一是行政决定虽然在内容上是依法作出的，但在决定书上未标注出所适用的具体法规；二是决定书上虽然标注了所适用的法规，但未标注具体条款。

适用法律错误事件发生后，作出该行为的行政机关有义务自我纠正。自我纠正的方法是：及时撤回原来的行政决定而作出一个新的、正确的行政决定。如果行政机关不自我纠正的，有利害关系的公民、法人或者其他组织可适用行政复议法和行政诉讼法申请行政复议或提起行政诉讼。根据行政复议法第28条规定，行政复议机关对于行政行为适用依据错误的，可依法决定撤销或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。行政诉讼法第70条规定，行政行为适用法律、法规错误的，人民法院可以依法判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

适用法律错误事件的发生，原因是多方面的：一是行政机关及其执法人员法律知识没有完全掌握，特别是行政法知识和法律适用学知识；二是行政机关及其执法人员责任心不强，没有严格遵循国务院《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）所规定的程序要求，特别是“合法性审查”（限于重大行政决策）；三是个别领导干部法治意识淡薄，作出或推进某一违法决定。

推进全面依法治国，坚持依法行政，加快建设法治政府，就必须在行政执法中避免和阻却“适用法律错误”行为的发生。为此我们要多管齐下：提高执法人员的法治水平，认真学习和掌握有关法律知识，特别是立法法、行政法和法律适用方面的专门知识；提高领导干部的法治素养，养成遵法、守法、学法、用法的习惯；提高执法机关及其执法人员的自我纠错能力，坚持“有错必纠”原则；充分发挥行政复议和行政诉讼的作用，通过行政复议监督和行政诉讼监督，及时纠正“适用法律错误”的违法行为；发挥社会监督和舆论监督的作用，保证行政执法在法治轨道内进行。