2022-12-231180

近年来，生态环境部指导各级生态环境部门在加强生态环境行政执法的规范性、震慑性的同时，生态环境部门大力推动“放管服”改革工作以及“六稳六保”，对生态环境行政执法工作带来了显著的改变，对被执法企业、被检查对象，特别是可能面临生态环境行政处罚的广大企业及相关人员产生了重要影响，对守法企业“无事不扰”，对轻微违法、无心之过或能力不足的企业加强帮扶指导，推进严格规范公正文明执法。

因此，可以说当前的生态环境执法监管形势是我国历史上最严格又最规范的时期。毫无疑问，这就为企业在当前或今后一个时期内受到生态环境行政处罚或拟被生态环境部门予以行政处罚提供了良好的现实背景。下文将从环境行政处罚案件的程序及重点可关注的实体内容的角度，为企业合规应对生态环境行政处罚提供解决思路。

一.审查行政处罚决定的合法性

行政处罚决定书是行政管理机关针对当事人的违法行为，处罚理在经过调查取证掌握违法证据的基础上，制作的记载当事人违法事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面法律文书。很多当事人收到行政机关送达的行政处罚决定书后，有的不以为然，有的惶恐万分，正确的做法应该从以下几个方面着手：

1、审查接受处罚的对象是否正确。行政处罚的对象包括违反行政管理秩序的公民、法人和其他组织，具体到企业作为处罚对象，可能会涉及产权单位、经营单位、管理单位等多个单位，此时就要审查真正应当接受处罚的是否就是本企业，还是与本企业相关的其他单位。

2、审查该行政机关是否具有作出处罚决定的主体资格。在2019年后，我国生态环境部门实行“垂直管理”，区县一级生态环境部门统一成为地市级生态环境部门的派出机构，不再具有行政处罚权。因此，在生态环境行政处罚案件中，只能由地市级以上生态环境部门以其自己的名义作出行政处罚。

3、审查该行政机关作出处罚决定的相关事实是否清楚、证据是否充分。《行政处罚法》第五十九条规定：行政处罚决定书应当载明（二）违反法律、法规、规章的事实和证据，因此如果行政处罚决定内容过于笼统模糊，事实不清、证据不足的，应当提出异议。

4、审查作出处罚决定的程序是否合法，是否告知当事人享有陈述申辩和听证的权利。

5、审查该行政处罚是否适当，是否超越了行政机关处罚的自由裁量权。根据《环境行政处罚办法》第六条规定，环境保护主管部门在行使行政处罚自由裁量权时，应当考虑当事人的过错程度等情节。因此，企业可以围绕违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果予以应对。

6、审查行政执法过程（含调查取证）是否符合法定要求。这里面包含的情况非常复杂，在行政复议、行政诉讼案件中企业能够“反败为胜”的关键着眼点往往就是全面依法审查其执法过程（程序）的合法性。

*（1）审查是否是2名以上持有生态环境执法证件的执法人员共同执法。因我国生态环境执法力量相对薄弱，基层生态环境部门存在编制不足、人手不够的情形，因此可能在一些地方的生态环境执法过程中存在使用编外人员（无执法证件）参与执法的情况（例如现场执法中只有1人有证，其他人无证）。

*（2）审查执法人员是否主动告知被调查询问人员具有申请执法人员回避的权利。

*（3）现场取证过程是否符合法定要求。例如现场“采样”，应根据国家规定的程序规范进行采样、封存并由见证人签字确认，防止“采样”过程中的疏漏、更换等问题，确保所采集的样品与检测结果的匹配。对于超标排放类的行政处罚案件，“采样”后依法出具的《检测报告》是认定企业存在生态环境违法事实的直接依据，也是在陈述申辩、听证、行政复议、行政诉讼等过程中企业可以有突破空间的关键领域。

因此，对于生态环境行政处罚案件，企业应做好充分的准备，严格审查行政处罚的程序和实体是否符合法律，依法维护自身的合法权益。企业依法维护自身的合法权益有利于促进行政执法的规范性、合法性、合理性，有利于促进我国社会主义法治建设。

二.企业应对生态环境行政处罚的具体步骤

1、向生态环境部门申请听证。此时，生态环境部门只是拟对企业做出行政处罚，并未真正行政处罚。企业如果认为生态环境部门拟处罚不当，根据《行政处罚法》第六十三条的规定，可以向生态环境部门提出听证，提出拟行政处罚存在错误的事实或者法律理由。

2、向生态环境部门上一级机关或者同级人民政府申请行政复议。听证完毕后，如果生态环境部门仍然出具了正式的行政处罚决定书。企业可根据《行政复议法》相关规定，向生态环境部门上一级或者同级人民政府申请行政复议。比如，针对深圳市生态环境局作出的行政处罚决定，可以向广东省生态环境厅或者深圳市人民政府提出行政复议。

3、向法院提起一审行政诉讼。行政复议如果维持生态环境部门行政处罚决定，企业仍然不服，可以向生态环境部门所在地基层法院提起诉讼。一审诉讼是最关键的，较之前的听证、复议程序，一审系独立的第三方法院根据严格的法律标准确定行政机关的行政处罚是否应当维持或者撤销。

4、向中级人民法院提起二审上诉。一审判决下达后，企业仍然不服只能向中级人民法院提起上诉二审。

尽管企业走完全部程序，赢得行政诉讼的概率可能还是偏低的，主要原因是当前行政机关执法水平不断提高，犯错误的概率大大降低，人民法院在一定程度上也会考虑对行政执法权威性的保护。但是环保执法人员虽然谙熟相关行业知识，但受制于部分执法人员未受过专业的法学训练，在执法程序、证据收集、综合认定等环节难免出现疏漏。因此，行政处罚存在被上级机关或者人民法院撤销的可能，企业的积极维权恰恰能够反向促进执法机关提高专业水平。

三.生态环境行政处罚救济期限规定

企业应注意以下法定期限，以免错过行政处罚案件依法维权的良机。

1、申请听证期限

企业应在收到《行政处罚听证告知书》之日起的五日内提出。生态环境部门应在举行听证之日7日之前通知企业听证的时间、地点等内容。

2、行政复议期限

《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

3、行政诉讼期限

《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。除了因不动产提起诉讼的案件之外，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

四.针对行政处罚案件的几点建议

生态环境行政处罚案件类型多样，根据生态环境部的行政处罚指导目录，截至2021年共有354项各类生态环境违法行为可以被处以行政处罚。但归根结底，企业受到生态环境行政处罚时，除可以在做好前文所述基础工作的前提下，进一步做好以下几项工作：

*1、高度重视申请陈述、申辩、听证。根据相关法律规定，陈述、申辩、听证均应向作出行政处罚的机关提出。企业可以通过陈述、申辩、听证程序充分阐明自己的主张和减轻、免于行政处罚的理由。通过这些救济程序，企业有可能在生态环境部门作出正式的《行政处罚决定书》之前即决定不予处罚或者减轻、从轻处罚。另外，通过这些救济程序，还有利于企业利用此期间充分组织第三方机构进行检测、论证，甚至是主动积极整改，消除或减轻环境污染后果。这些因素都将有利于企业行政处罚的撤销、减轻或从轻。

*2、高度重视依法提起行政复议。同上文所述，申请行政复议是企业的法定权利，申请行政复议还需要综合衡量向谁提出的问题。

根据《行政复议法》的规定，申请行政复议可以向作出行政处罚决定的机关的上级机关以及同级人民政府提出。结合“环保垂直改革”后的实际情况，生态环境行政处罚均由地市级以上生态环境部门作出，区县一级生态环境部门不再具有行政处罚权。因此，这就产生了企业申请行政复议既可以向省级生态环境部门，也可以向地市级人民政府提出的问题。企业应结合当地政府及生态环境部门对待生态环境治理的力度、地方经济保护程度等情况综合考虑向哪个复议机关申请复议。

*3、企业应在行政处罚决定书正式下达前积极整改并争取整改到位，同时在行政复议期间不停止行政处罚的执行，即主动履行缴纳罚款等义务。这样有利于争取减轻或从轻行政处罚。同时避免在一些特殊违法中产生的“按日连续计罚”（例如超标排放）等更加严重的违法不利后果。

以上是对企业应对环境行政处罚时部分重点问题的解析，供企业参考。

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